Đặc tính chính trị và nền tảng thị trường sẽ quyết định thành bại của cơ quan quản lý doanh nghiệp nhà nước.
LTS: Bộ Tài chính Việt Nam đang cố gắng tìm kiếm một mô hình quản lý vốn nhà nước và các tập đoàn nhà nước một cách hiệu quả. Báo Pháp Luật TP.HCM giới thiệu với độc giả một số mô hình ở các nước.
Quản lý tài sản nhà nước (TSNN) tại Trung Quốc và Singapore là hai bức tranh trái ngược giữa tuân theo hay đi ngược lại nền tảng cạnh tranh thị trường.
Giấc mơ “siêu ủy ban”
Mô hình Ủy ban Giám sát và Quản lý TSNN (SASAC) được Trung Quốc chính thức công bố vào tháng 3-2003, là một cơ quan ngang bộ và báo cáo trực tiếp với Quốc vụ viện Trung Quốc.
Sự ra đời của SASAC được đặt kỳ vọng thúc đẩy việc tái cấu trúc các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), tăng cường khả năng sử dụng hiệu quả TSNN.
Cơ quan này có hơn 600 chuyên viên và hiện nay đang nắm quyền quản lý đến 146 tập đoàn kinh tế và tổng công ty sử dụng vốn nhà nước. SASAC cấp trung ương không nắm quyền quản lý toàn bộ DNNN mà chỉ tập trung vào những DN lớn nhất và được đầu tư nhiều nhất trong khu vực nhà nước.
Các nhiệm vụ hoạt động của ủy ban khổng lồ này bao phủ rất nhiều khía cạnh quản lý: Xây dựng dự thảo luật và quy định đối với TSNN, thành lập các đoàn giám sát đặc biệt để giải quyết các vấn đề của DNNN, quản lý và tái cấu trúc các DNNN để giúp tăng giá trị TSNN, chỉ định và sa thải nhân sự lãnh đạo chủ chốt của các DNNN.
Ủy ban này giám sát hoạt động kinh doanh trong rất nhiều lĩnh vực khác nhau: Từ các ngành vũ khí, hàng không, vũ trụ đến cả các ngành than, thép, muối và thậm chí còn lấn sang cả mua bán lụa và tác phẩm nghệ thuật. Nhiều đơn vị trực thuộc SASAS cũng có cổ phần trong các DN tư nhân. Mạng lưới quản lý và sức ảnh hưởng của SASAC bao phủ gần như toàn bộ nền kinh tế Trung Quốc, theo tờ Bloomberg nhận định. SASAC được xem như một “siêu ủy ban” với quyền lực kinh tế khổng lồ, nắm trong tay quyền quản lý khối tài sản trị giá gần 16.000 tỉ USD.
Viện Nghiên cứu các nền kinh tế chuyển đổi của Phần Lan nhận định SASAC vừa mang chức năng tập trung hóa và phi tập trung hóa khu vực kinh tế nhà nước. Một mặt, SASAC chia các DNNN theo cấp bậc hành chính và đưa quyền quản lý cho các văn phòng của ủy ban này ở từng cấp bậc.
Mặt khác, bằng cách tách toàn bộ các DN cấp nhà nước ra khỏi quản lý của các bộ, ngành, ủy ban này nhắm đến xây sự giám sát và quản lý thống nhất của một cơ quan trung ương. Các DN nằm dưới sự quản lý của SASAC chiếm gần 70% toàn bộ lợi nhuận của các DNNN, tương đương 20% tổng thu của chính phủ. Chỉ riêng các tổ chức tài chính là không nằm dưới sự quản lý của SASAC.
 |
| Temasek Holdings kết thúc năm tài khóa vào tháng 7-2015 với tổng giá trị kỷ lục gần 198,5 tỉ USD (Ảnh: TODAY). |
 |
| Tưởng Khiết Mẫn, chủ nhiệm SASAC, hầu tòa vì cáo buộc tham nhũng (Ảnh: TÂN HOA XÃ). |
“Một thất bại khổng lồ”
Nicholas Lardy, người đã nghiên cứu về Trung Quốc hơn 30 năm qua và là chuyên gia tại Viện Kinh tế quốc tế Peterson, nhận định: “SASAC là một thất bại khổng lồ”. Dưới sự giám sát của SASAC từ năm 2003 đến năm 2015, mức thu về từ TSNN liên tục xuống dốc. Trả lời phỏng vấn tại Bắc Kinh, ông Lardy nhận định SASAC đã trở thành “một gánh nặng khổng lồ đối với tăng trưởng kinh tế” của Trung Quốc.
Sau gần 10 năm SASAC được đưa vào hoạt động, chính phủ Bắc Kinh đã phải tiến hành cải tổ ủy ban này vì không tạo ra được hiệu quả như mong muốn. Theo nghiên cứu của Viện Peterson chỉ có gần 50% các DNNN được tiến hành cổ phần hóa.
Trong khi đó, nhà nước vẫn giữ trong tay kiểm soát gần 75,4 % cổ phần toàn bộ tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước. Về lý thuyết, SASAC đáng lẽ phải cải thiện hiệu quả sử dụng TSNN. Thế nhưng trên thực tế, ủy ban này chỉ chủ yếu thực hiện giám sát quá trình cải tổ các tập đoàn nhà nước nhưng quyết sách hoạt động các trách nhiệm đối với nhà đầu tư vẫn được nắm bởi cấp quản lý của tập đoàn nhà nước này.
Kể từ khi SASAC được thành lập, chính phủ Trung Quốc được cho là ngày càng lưỡng lự trong việc ra quyết định đóng cửa các DN yếu kém. Ủy ban này liên tục xuất hiện các vấn đề bất cập như thiếu sự minh bạch về thông tin để đánh giá mức độ hiệu quả, thiếu công cụ pháp luật trong tay để thật sự tạo được sự thay đổi, chồng chéo hoạt động giữa cấp trung ương và cấp địa phương, thiếu minh bạch và quá nhiều quyền lực dẫn đến tình trạng tham nhũng và bè cánh,…
Ngay cả khi được tiến hành cải tổ, nhiều chuyên gia vẫn lo ngại đặc tính chính trị của cơ quan này sẽ cản trở những đổi mới mang tính thực chất. SASAC lại là một cơ quan nhà nước nên cách thức vận hành không dựa nhiều trên nền tảng là thị trường và lợi nhuận, dễ bị tác động bởi các yếu tố chính trị. Tờ The Eocnomist nhận định việc đẩy mạnh cổ phần hóa và thu hẹp khối DNNN sẽ đe dọa đến sự tồn tại chính trị của SASAC. Ủy ban khổng lồ này cũng có xu hướng bảo hộ thế độc quyền của DNNN và qua đó gia tăng tầm ảnh hưởng của mình. Thay vì đẩy mạnh tái cấu trúc các DNNN hoạt động không hiệu quả sang khối tư nhân, SASAC có thể lưỡng lự và để cho các tập đoàn nhà nước lớn hơn mua lại các DN nhỏ, không tạo ra sự thay đổi cần thiết đối với nền kinh tế.
Singapore: Khi nhà nước là cổ đông
Trái với sự hoạt động thiếu hiệu quả và gặp nhiều chỉ trích của SASAC, mô hình quản lý TSNN của Singapore được đánh giá rất cao và được nhiều nhà nghiên cứu xem là hình mẫu để học hỏi. Từ năm 1974, Singapore đã bắt đầu quá trình cổ phần hóa các DNNN và nhanh chóng đưa các DN này lên sàn chứng khoán. Singapore cũng tạo ra quỹ đầu tư “Temasek” để quản lý cổ phần trong các DN được cổ phần hóa. Ngày nay quỹ đầu tư này được đánh giá là một trong những mô hình quỹ đầu tư quốc gia thành công nhất trên thế giới.
Temasek Holdings hoạt động dưới hình thức DN đầu tư thương mại nằm dưới quyền sở hữu của chính phủ Singapore, nắm giữ TSNN và quản lý các khoản đầu tư của chính phủ. Tuy nhiên, theo hiến pháp của Singapore, kể cả tổng thống lẫn chính phủ nước này đều không có quyền can dự vào các quyết định kinh doanh của Temasek, trừ khi với lý do bảo vệ dự trữ tài chính ban đầu của công ty này. Bộ Tài chính Singapore đóng vai trò là cổ đông của Temasek. Quyền chỉ định, tái chỉ định hoặc sa thải các thành viên hội đồng quản trị của Temasek buộc phải thông qua sự chấp thuận của tổng thống Singapore. Việc chỉ định hay sa thải CEO của hội đồng quản trị Temasek cũng phải có sự đồng thuận của tổng thống nước này.
Khác với sự lưỡng lự của SASAC, Temasek rất cương quyết bán các TSNN hoạt động không hiệu quả và sẵn sàng đầu tư vào các công ty tư nhân hoặc công ty nước ngoài để đảm bảo tăng tính hiệu quả trong sử dụng ngân sách đầu tư. Trong số 35 DNNN ban đầu Temasek được giao trách nhiệm quản lý vốn đầu tư chính phủ, chỉ còn có 11 DN nằm trong danh sách quản lý. Số DN còn lại hoặc đã bị rút vốn đầu tư hoặc đã được cổ phần hóa hoàn toàn.
Hiện nay chỉ có 30% vốn đầu tư của Temasek nằm tại Singapore. Tuy nhiên theo CCTV, các tập đoàn có liên kết với nhà nước vẫn giữ được vị thế thống lĩnh trong nền kinh tế Singapore. Tính đến năm 2012, sau gần 40 năm hoạt động của Temasek, đóng góp của khu vực nhà nước vẫn chiếm đến gần 60% GDP quốc gia. Nổi bật trong số các tập đoàn này là các tập đoàn hàng không, viễn thông, bất động sản và ngân hàng DBS.
Theo đánh giá của Viện Peterson, sự thành công của Temasek chủ yếu nhờ giải phóng các khu vực kinh tế thống trị bởi nhà nước. Từ năm 1998, Tập đoàn viễn thông Singtel, kiểm soát bởi Temasek, đã được cạnh tranh với các tập đoàn tư nhân như M1 Limited. Tương tự trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng DBS chỉ kiểm soát 2/5 tổng tài sản các ngân hàng tư nhân trong nước. Viện Peterson nhận định hiệu quả hoạt động của DNNN, dù cho được cổ phần hóa hay không, chỉ phát triển khi dựa trên nền tảng là cạnh tranh thị trường.
